Współczesna administracja, w tym samorząd terytorialny, odchodzi od modelu władczego czy menedżerskiego na rzecz modelu partycypacyjnego, włączającego obywateli w proces podejmowania decyzji. Jednym z kluczowych, choć nie jedynym, elementem tej zmiany są ciała konsultacyjno-doradcze, w których organizacje pozarządowe pełnią rolę strategicznego partnera. Są one instytucjonalnym pomostem między urzędem a obywatelami, umożliwiają (w przeciwieństwie np. do konsultacji publicznych) systematyczną i ciągłą współpracę.

W przypadku organizacji pozarządowych szczególne znaczenie mają ciała ustawowo im dedykowane, czyli rady działalności pożytku publicznego. Jednak w samorządach terytorialnych funkcjonują również inne ciała konsultacyjno-doradcze, w których zasiadają przedstawiciele organizacji pozarządowych.

Opis narzędzia

Ciała konsultacyjne pełnią kilka ważnych ról, które zostały krótko scharakteryzowane poniżej. 

Rola konsultacyjna (głos doradczy)

To podstawowa funkcja, która polega na wyrażaniu opinii na temat planowanych działań władz. Przedstawiciele obywateli i ich organizacji występują jako reprezentanci różnych grup (mieszkańców, mniejszości, pasjonatów itp.). Ich głos zapewnia, że decyzje urzędników uwzględniają perspektywę praktyków – osób działających w terenie (w NGO). Jest to też forma legitymizacji decyzji władzy i unikanie konfliktów społecznych poprzez wczesne wykrywanie problemów.

Rola ekspercka (transfer wiedzy)

Organizacje pozarządowe są często bardzo wyspecjalizowane i kompetentne w poszczególnych dziedzinach (np. w temacie autyzmu, bezdomności, ekologii czy historii lokalnej). Ciała konsultacyjno-doradcze mogą być miejscem dostarczania wiedzy, danych i analiz niezbędnych do tworzenia dobrego prawa lokalnego czy lokalnych polityk publicznych. 

Rola inicjatywna (kreator zmian)

Ciała te nie muszą tylko czekać na dokumenty do zaopiniowania. Mogą same wychodzić z propozycjami, nawet jeśli nie jest to wpisane w ich kompetencje. Zgłaszanie nowych pomysłów, innowacji społecznych i rozwiązań problemów, których urząd mógł nie dostrzec, jest czymś naturalnym w ciałach dialogu.

Rola monitorująco-ewaluacyjna (strażnik)

Chodzi o sprawdzanie, czy przyjęte programy i strategie są realizowane zgodnie z planem i czy przynoszą zakładane efekty. A także o pilnowanie, czy inne procesy (np. konsultacje publiczne) są przeprowadzane zgodnie z prawem i przyjętymi standardami. 

Rola uczestniczenia w procesach decyzyjnych (partner)

Rozwój partycypacji widzi też dla ciał dialogu obywatelskiego pewne możliwości współdecydowania, które opierają się na swoistym negocjowaniu, a nie tylko konsultowaniu decyzji. W tej roli, w praktyce pełnionej bardzo rzadko, ciała konsultacyjno-doradcze stają się narzędziem wspólnego wypracowywania decyzji JST. Taką rolę częściowo (np. w kwestii kryteriów wyboru projektów) pełnią na poziomie regionalnym komitety monitorujące. Wydaje się, że wzmacnianie tej roli może okazać się ważnym elementem ich działania w przyszłości. Jednak i na tym etapie kwestie konsultacji mogą przybierać formę uzgadniania zapisów czy uczestniczenia w podejmowaniu decyzji. Taką formę mają – dla przykładu – komisje oceny projektów.

Rady działalności pożytku publicznego (na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim) powinny, w systemie dialogu z organizacjami, pełnić rolę specyficzną (patrz opis narzędzia o RDPP). Prezentujemy też kilka innych ciał konsultacyjno-doradczych, w których organizacje pełnią lub mogą pełnić znaczącą rolę. 

W ciałach dialogu należy zwracać uwagę na to, czy powstają na podstawie konkretnych przepisów prawa, czy też wynikają z przepisów ogólnych oraz czy są obligatoryjne, czy fakultatywne. Ważne jest też, czy wprost wskazują na organizacje pozarządowe jako partnera, czy jedynie dają taką możliwość. Są wśród nich ciała umocowane ustawowo o charakterze obligatoryjnym, które opisano poniżej.

• Rady muzeów (ustawa o muzeach) – osoby członkowskie powołane spośród kandydatów wskazanych m.in. przez stowarzyszenia naukowe i twórcze oraz fundacje i inne instytucje wspierające działalność muzeum.
• Wojewódzkie i powiatowe Rady do Spraw Osób Niepełnosprawnych (ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych) – osoby członkowskie powoływane m.in. spośród przedstawicieli organizacji pozarządowych działających na danym terenie.
• Wojewódzkie i powiatowe Rady Rynku Pracy (ustawa o rynku pracy i służbach zatrudnienia) – tworzą ją m.in. jeden przedstawiciel powiatowej RDPP, jeden przedstawiciel ośrodka wsparcia ekonomii społecznej oraz jeden przedstawiciel organizacji pozarządowych zajmujących się statutowo problematyką rynku pracy.
• Regionalne Komitety Rozwoju Ekonomii Społecznej (ustawa o ekonomii społecznej) – w ich skład wchodzą m.in. przedstawiciele podmiotów ekonomii społecznej (także organizacji pozarządowych) i wojewódzkiej rady działalności pożytku publicznego.
• Komitety monitorujące regionalnych programów operacyjnych (ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich) – w ich skład wchodzą partnerzy, o których mowa w art. 8 tak zwanego rozporządzenia ogólnego dotyczącego funduszy unijnych, w tym organizacje pozarządowe. 

Drugą grupą są ciała przewidziane w ustawach, ale niemające obligatoryjnego charakteru, które opisano poniżej.

• Gminne, powiatowe, wojewódzkie młodzieżowe rady i sejmiki, opisane szerzej w Płaszczyźnie III (ustawy samorządowe). Organizacje pozarządowe mogą wystąpić z wnioskiem o ich utworzenie i przedstawiać opinię w zakresie projektu jej statutu. Jednak to rada gminy (powiatu, sejmiku województwa) określa tryb i kryteria wyboru członków rady młodzieżowej, może więc zapewnić udział odpowiednim organizacjom pozarządowym.
• Gminne rady seniorów (ustawa o samorządzie gminnym). W składzie rady, obok przedstawicieli osób starszych, powinni zasiadać „przedstawiciele podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku”.
• Komitety rewitalizacyjne (ustawa o rewitalizacji). Jeśli gmina chce prowadzić Gminny Program Rewitalizacji, musi powołać komitet lub komitety. Powołuje go wójt/burmistrz/prezydent miasta na podstawie uchwały rady gminy/miasta. Komitet jest forum dialogu pomiędzy JST a partnerami społecznymi i doradza w kwestiach związanych z rewitalizacją. Co prawda ustawa o rewitalizacji nie wskazuje, którzy partnerzy społeczni powinni znaleźć się w komitecie, ale z reguły są wśród nich organizacje pozarządowe.

Trzeci rodzaj ciał konsultacyjno-doradczych to ciała nieumocowane ustawowo, powoływane z woli władz samorządowych. Samorząd może tworzyć różnego rodzaju dodatkowe grupy konsultacyjne i doradcze w miarę swoich potrzeb. Przykładem są gminne i powiatowe zespoły ds. ekonomii społecznej. Część z takich ciał, np. rady kobiet, być może już niedługo będzie miała swoje ustawowe umocowania. Część (jak np. komisje dialogu w Warszawie) jest formą uzupełnienia systemu konsultacji i dialogu w ramach współpracy określonej ustawą o działalności pożytku i o wolontariacie. Tu możliwości różnych rozwiązań są znaczne i zależą od konkretnych potrzeb i możliwości danej JST. Specyficzną formą są tzw. rady doradcze Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT), które nie są umocowane bezpośrednio ustawą, a umową partnerstwa. Są obowiązkowe dla porozumień samorządów w ramach Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych, ale ich nazwa i sposób działania zależą od decyzji ZIT-ów. W tych radach, zgodnie z zasadą partnerstwa, obowiązującą w funduszach europejskich, powinny znaleźć się także organizacje pozarządowe.

Kiedy warto stosować rozwiązanie

Ciała konsultacyjno-doradcze powinny spełniać zasadniczą rolę w dialogu między lokalną społecznością a władzami, choć tylko wówczas, gdy obie strony widzą potrzebę i wyrażają chęć takiego dialogu. Poza obligatoryjnymi ciałami dialogu trzeba, przed ich powstaniem, dobrze zdiagnozować potrzeby i możliwości. Tworzenie fasadowych instytucji jest nie tylko bezcelowe, ale wręcz utrudnia dialog i prowadzi do negatywnych skutków.

Korzyści dla JST

• Dobrze funkcjonujące ciała konsultacyjno-doradcze pozwalają prowadzić długofalowe, a nie jedynie punktowe, procesy konsultacyjne. Pozwalają kumulować wiedzę i nie zaczynać za każdym razem od podstaw.
• Zapewniają też bardziej zrównoważony i spójny głos społeczeństwa, w przeciwieństwie do szerokich konsultacji publicznych, które z jednej strony dają cały przegląd opinii, z drugiej – nie ułatwiają podejmowania decyzji i nie zapewniają ich legitymizacji. Ciała dialogu to dialog ustrukturalizowany i usystematyzowany.

Korzyści dla NGO

• Organizacje w relacji z władzą są w dość niekomfortowej sytuacji. Z jednej strony reprezentują głos mieszkańców (i to zazwyczaj mieszkańców zorganizowanych, z zapleczem eksperckim w dziedzinie, którą się zajmują). Z drugiej – w konsultacjach ich głos zazwyczaj traktowany jest na równi z głosami pojedynczych mieszkańców.
• Ciała dialogu pozwalają ustrukturalizować dialog. Doceniona jest (przy zachowaniu w konsultacjach prawa każdego do zabrania głosu) ich rola reprezentanta określonej grupy, eksperta w danej dziedzinie. Głos organizacji jest wtedy lepiej słyszalny.

Wyzwania związane ze stosowaniem

W opisie drabiny partycypacji, która mówi o tym na ile włączani są obywatele (i ich organizacje) w proces decyzyjny, czasem podkreśla się, że niektóre formy partycypacji można uznać za tzw. tokenizm, czyli pozorowaną, fasadową partycypację. Niewątpliwie ciała konsultacyjno-doradcze w wielu wypadkach mogą być taką fasadową formą partycypacji. Należy na to zwracać uwagę, ponieważ udawana partycypacja jest czymś znacznie bardziej niebezpiecznym dla aktywności społecznej oraz relacji JST i NGO niż brak partycypacji.

Rzeczywiste znaczenie ciał dialogu zależne jest od:

• dobrych uregulowań prawno-organizacyjnych,
• dobrej woli silniejszego partnera,
• dobrego przygotowania stron dialogu.

Większość ciał dialogu umożliwia JST dość swobodne kształtowanie struktur dialogu. Dlatego tak ważne jest dobre przygotowanie odpowiednich dokumentów (uchwały, statutu, regulaminu itp.). W tworzeniu tych dokumentów należy brać pod uwagę:

• istniejący system dialogu – chodzi o to, by ciała doradczo-konsultacyjne nie dublowały kompetencji innych ciał (np. RDPP), ale wzajemnie się uzupełniały,
• dobrą reprezentację – system reprezentowania interesów (np. seniorów, osób młodych itp.) powinien ogniskować się w danym ciele, a nie być równolegle przedmiotem nieformalnych zabiegów najważniejszych aktorów lokalnej sceny; dlatego tak ważna jest reprezentacja organizacji pozarządowych zajmujących się zagadnieniami analogicznymi do przedmiotu prac ciała doradczo-konsultacyjnego,
• dobrą organizację pracy – chodzi o odpowiednie umiejscowienie i zapewnienie kwestii organizacyjnych, które pozwolą na skuteczną pracę ciała.

Dobrej woli nie da się zadekretować, a to ona jest kluczowa. Przy dobrej woli nawet niedoskonałe formy organizacyjne można w pełni wykorzystać, a przy jej braku nawet najlepsze unormowania prawne mogą okazać się nieskuteczne. To, co jest ważne, to unikanie tzw. tokenizmu (udawania). Formalne procedury, realizowane bez dobrej woli, prowadzą do zniechęcenia, społecznej apatii i wykorzystywania działań nieformalnych. W sytuacji złej woli po stronie samorządu strona społeczna powinna to jasno komunikować i nie dać się wykorzystywać do „tworzenia zasłony dymnej”.

Zarówno po stronie władzy samorządowej (politycznej, administracyjnej), jak i społecznej, konieczne są odpowiednie kompetencje oraz umiejętności umożliwiające skuteczny, partnerski dialog. Niezależnie od ram formalnoprawnych i miękkich kompetencji komunikacyjnych (negocjacyjnych) konieczne są – szczególnie po stronie społecznej – umiejętność konsultowania się z własnym środowiskiem, które się reprezentuje oraz docenienie wagi tych konsultacji.

Podobnie jak w przypadku RDPP, samorząd powinien zadbać o to, aby przedstawiciele organizacji pozarządowych w ciałach konsultacyjno-doradczych byli przygotowani do pełnienia swoich ról. Więcej o tym w narzędziu Wspieranie ciał dialogu obywatelskiego jako przestrzeni współpracy w Płaszczyźnie III.

Niezbędne jest także stworzenie przez JST mechanizmów służących komunikowaniu się różnych ciał dialogu, po to, by uspójniać wiedzę, informacje i doświadczenia. Umożliwi to zwiększenie skuteczności i jakości działania tych ciał. Szczególnie istotne jest stworzenie przestrzeni do wzajemnej komunikacji członków tych ciał, reprezentujących organizacje pozarządowe, w tym oczywiście rady działalności pożytku publicznego. Tego rodzaju mechanizmy komunikacji, na przykład coroczne spotkania robocze czy warsztaty powinny być uwzględnione w rocznym programie współpracy.

Przykłady zastosowania

Zduńska Wola

Rada Seniorów w Zduńskiej Woli

W raporcie Narodowego Instytutu Wolności Potencjał organizacyjny i działania rad seniorów. Raport z badania, jako dobry przykład wskazano m.in. Radę Seniorów w Zduńskiej Woli, która:

• złożona jest wyłącznie z osób, które „są jednocześnie członkami UTW i PZERiI. Niektórzy działają też w klubie seniora, Radzie Działalności Pożytku Publicznego, Związku Sybiraków, ZWP; w przeszłości pracowali jako urzędnicy, nauczyciele, przedsiębiorcy”,
• nie wymienia za każdym razem całego składu, dzięki czemu „łatwiej jest kontynuować rozpoczęte projekty czy organizować wydarzenia cykliczne, jak np. dni seniora czy spartakiady seniorów”, 
• przewiduje, że co roku przewodnicząca rady przygotuje sprawozdanie z działalności za mijający rok oraz plan na nadchodzący rok,
• ma wyznaczone regularne dyżury „radnych” i plany pracy,
• organizuje grupy robocze (np. na rzecz stworzenia „programu we współpracy z lokalną spółdzielnią mieszkaniową, który pozwoliłby na zamianę lokali w budynkach na wyższych piętrach bez windy na mieszkania znajdujące się na parterach”),
• organizuje wymiany doświadczeń i wizyty studyjne, współpracuje z innymi radami seniorów.

Łódź

Dobrym przykładem może też być historia Komitetu Rewitalizacji w Łodzi, opisana w tekście „Partycypacja w rewitalizacji” znajdującym się w publikacji W imieniu organizacji Szkoła Reprezentacji i Partycypacji Społecznej OFOP-u Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych. Komitet składał się z wielu interesariuszy procesu rewitalizacji, miał określoną regulaminem liczbę osób, które reprezentują: mieszkanki i mieszkańców, radnych miejskich i osiedlowych, gestorów sieci, przedsiębiorców oraz organizacje pozarządowe. Przedstawicielka organizacji była przewodniczącą z ramienia NGO w międzysektorowym prezydium.

Uwzględnienie współpracy przedstawicieli organizacji pozarządowych w różnych ciałach konsultacyjno-doradczych w Rocznym Programie Współpracy Województwa Pomorskiego.

• Młodzieżowa Rada Miasta Płocka
• Miejska Rada Seniorów w Poznaniu
• Rada Kobiet przy Prezydencie Miasta Słupska
• Branżowe i Dzielnicowe Komisje Dialogu Społecznego w Warszawie

Standard minimum modelowej współpracy – Władze samorządowe tworzą ciała konsultacyjno-doradcze z udziałem przedstawicieli organizacji pozarządowych działających w obszarach należących do kompetencji tych ciał, np. polityki senioralnej czy młodzieżowej, o ile wynika to z obowiązującego prawa lub decyzji JST. – Ciała konsultacyjno-doradcze są tworzone zgodnie z prawem oraz z uwzględnieniem wskazówek znajdujących się w opisie narzędzi Modelu i wykorzystaniem znajdujących się w nim dobrych praktyk. – JST powinna zapewnić kanały komunikacji i wymiany informacji pomiędzy tymi ciałami. Może to zrobić wpisując takie rozwiązania do rocznego programu współpracy. – JST powinna wykorzystywać opinie przedstawiane przez ciała konsultacyjno-doradcze przy podejmowaniu decyzji.