Roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi

Roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 udppiw jest dokumentem najważniejszym i zarazem najwięcej mówiącym o jakości współpracy administracji publicznej z sektorem obywatelskim. Na co dzień często nazywany jest „rocznym programem” lub w skrócie – RPW. Powinien być czymś więcej niż tylko zwykłym dokumentem wynikającym z przepisów prawa, pełniąc rolę przewodnika współpracy zarówno dla JST, jak i dla NGO. Najistotniejsze, że to właśnie RPW może stać się fundamentem dialogu między urzędem a organizacjami. Dyskusja nad jego kształtem może zarówno integrować sam sektor pozarządowy, jak i stać się początkiem jakiejkolwiek współpracy między sektorami, a ostatecznie przenosić ją na coraz wyższe poziomy rozwoju. RPW wyznacza zakres, formy i praktyczne sposoby współpracy JST z organizacjami pozarządowymi we wszystkich trzech płaszczyznach współpracy opisanych w Modelu.

Warto zaznaczyć, że RPW jest dla każdego szczebla jednostki samorządu terytorialnego dokumentem obligatoryjnym. Każda rada gminy, powiatu czy sejmik województwa, musi go uchwalić do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. RPW przedkładany jest organom stanowiącym JST przez organ wykonawczy, którym jest – w zależności od rodzaju samorządu – wójt, burmistrz, prezydent, starosta lub marszałek. To oznacza, że opracowują go pracownicy danego urzędu, i co bardzo istotne – obowiązkowo w drodze konsultacji z organizacjami pozarządowymi.

Obligatoryjne jest również sprawozdanie z RPW, które przedkłada się organom stanowiącym danego samorządu do 31 maja każdego roku za rok poprzedni, a także jego publikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Ten fakt oraz obowiązek publikowania uchwał organów stanowiących, przyjmujących programy współpracy w BIP-ie, pozwala zbudować wokół tych dwóch wydarzeń, czyli uchwalenia programu i publikacji sprawozdania z jego realizacji, prawdziwy rytuał dialogu i współpracy. To, czy będzie on minimalnym wypełnieniem przepisów, czy rozwijającym się z roku na rok mechanizmem współpracy i dialogu, zależy zarówno od samorządowców, jak i samych organizacji pozarządowych. W dalszej części zostanie przedstawiona analiza tego cyklu, aby uchwycić go jako proces. Aby był on skuteczny i efektywny, JST powinna zaplanować harmonogram prac nad programem współpracy, który uwzględnia wszystkie istotne etapy tego procesu, czyli:

wspólne wypracowanie założeń programu,
praca wewnętrzna nad określeniem propozycji do programu,
opracowanie projektu programu,
konsultacje projektu,
przygotowanie ostatecznej wersji programu,
uchwalenie programu przez organ stanowiący,
monitorowanie realizacji programu,
opracowanie i publikacja sprawozdania z realizacji programu.

Realizacja tych działań wymaga czasu, stąd tak ważne jest ich dobre zaplanowanie.

Opis narzędzia

Zasady funkcjonowania RPW uregulowano w art. 5a udppiw. Ustawa w dość wyczerpujący sposób wymienia również, co musi znaleźć się w RPW. Odnosi się także do możliwości tworzenia wieloletnich programów współpracy, o których mowa na końcu tekstu. Kolejne przepisy w tym dziale ustawy dotyczą również możliwości ich tworzenia przez organy rządowe, a więc ministerstwa i wojewodów. Ponieważ Model współpracy odnosi się do relacji samorządu lokalnego i regionalnego z sektorem obywatelskim, nie są one przedmiotem tego opracowania.

RPW to zobowiązująca umowa między władzami samorządowymi a organizacjami pozarządowymi. Dotyczy konkretnego roku. Może oczywiście przyjąć ustawowe minimum, ale może również stać się planem corocznie ewaluowanym i poprawianym. Warto też spojrzeć na RPW jako dokument informacyjny i edukacyjny, z którego w prosty sposób można wyczytać zarówno cel, formy współpracy, jak i to, do kogo w samorządzie zwrócić się w kwestii współpracy w pierwszej kolejności. Na przestrzeni lat ukształtowały się różne konstrukcje RPW. Wszystkie odnoszą się do ustawowego katalogu jego zawartości (art. 5a udppiw). Merytoryczny opis tych elementów został przejrzyście i syntetycznie opisany w Poradniku Modelowej Współpracy Administracji Publicznej z Organizacjami Pozarządowymi (w części „Jak przygotować dobry program współpracy”). Poniżej opisano krótko zarówno minimalne, jak i bardziej ambitne podejście do RPW.

Program współpracy, zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, powinien zawierać następujące elementy:

Cel główny i cele szczegółowe programu.
Zasady współpracy.
Zakres przedmiotowy współpracy.
Formy współpracy.
Priorytetowe zadania publiczne, które mają być realizowane przez organizacje pozarządowe.
Okres realizacji programu.
Sposób realizacji.
Wysokość środków planowanych na realizację.
Sposób oceny realizacji programu.
Informacja o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji.
Tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Szczegółowy opis każdego z tych elementów znajduje się w materiale dodatkowym RPW, czyli roczny program współpracy.

Przygotowanie RPW powinno obejmować kilka podstawowych etapów:

Analiza sprawozdania RPW za rok poprzedni.
Przygotowanie zarządzenia w sprawie przygotowania i konsultacji RPW na dany rok.
Zbieranie informacji potrzebnych do przygotowania RPW i ich analiza.
Spotkania z organizacjami pozarządowymi służące zebraniu propozycji użytecznych do opracowania RPW.
Konsultowanie i opiniowanie projektu RPW.

Skonsultowany projekt RPW czeka jeszcze droga w komisji organu stanowiącego (a więc radzie lub sejmiku danego samorządu), a ostatecznie przedstawienie i głosowanie na ich sesjach. Biorąc pod uwagę, że musi to się stać do 30 listopada, warto harmonogram ułożyć tak, aby była to sesja w październiku. Pozwoli to mieć bufor czasowy, gdyby organ uchwałodawczy z jakichś powodów RPW nie przyjął.

Po uchwaleniu RPW warto na pewno ten fakt nagłośnić oraz dać jasny sygnał organizacjom pozarządowym, że rozpoczyna się – nazwijmy to – ścisły sezon konkursowy. Większość konkursów ogłasza się w grudniu poprzedzającym rok obowiązywania RPW lub pierwszym kwartale roku, w którym obowiązuje. To czas wydania odpowiednich zarządzeń, powoływania komisji, opracowywania ogłoszeń konkursowych czy wreszcie prac samych komisji. Oczywiście, ogrom pracy z tym związanej zależy od wielkości samorządu i skali rozwiniętej współpracy, a także zasobu urzędniczego, jaki dla tych zadań jest przeznaczony. Należy to podkreślić, ponieważ opisany cykl trzeba naprawdę dobrze zaplanować, z dużym wyprzedzeniem. Nie da się przecież jeszcze ochłonąć z prac nad obowiązującym programem, a trzeba już zacząć przygotowywać sprawozdanie z tego za rok poprzedni. A na jego podstawie rozpoczyna się myślenie o pracach nad kolejnym RPW.

Wykonanie tych wszystkich działań związanych z pracą nad programem powinno – zgodnie z ustawą – zakończyć się do 30 listopada roku poprzedzającego rok obowiązywania RPW. Biorąc pod uwagę, że każde z tych działań wymaga czasu, niezwykle ważne jest w miarę wczesne rozpoczęcie prac nad programem współpracy na rok następny i ich dobre zaplanowanie. W praktyce można zacząć te prace w maju, bo do końca kwietnia powinno być już upublicznione sprawozdanie z realizacji RPW za rok poprzedni.

Ważne jest uwzględnienie informacji, opinii i propozycji zarówno organizacji pozarządowych, jak i wydziałów urzędów gmin, starostw powiatowych czy urzędów marszałkowskich oraz jednostek podległych, np. ośrodków pomocy społecznej. Zwiększa to szanse na to, że program z jednej strony będzie uwzględniał potrzeby i możliwości organizacji, z drugiej – potrzeby i możliwości JST. Istotne jest także włączenie RDPP na każdym etapie, począwszy od analizy sprawozdania z realizacji programu za rok poprzedni, a skończywszy na upowszechnianiu przyjętego programu.

Jednostki samorządu terytorialnego powinny monitorować realizację RPW i na tej podstawie przygotować sprawozdanie z jego wykonania. Zgodnie z udppiw, organ wykonawczy JST jest obowiązany nie później niż do 31 maja każdego roku przedłożyć organowi stanowiącemu JST oraz opublikować w BIP-ie sprawozdanie z realizacji RPW za rok poprzedni. Ustawa nie precyzuje zawartości sprawozdania, ale powinno ono odnosić się do realizacji podstawowych zasad i form współpracy, w tym oczywiście zadań zleconych organizacjom pozarządowym. Ustawa dopuszcza, aby jednostki samorządu terytorialnego przyjmowały również wieloletnie programy współpracy. Nie są obowiązkowe, a ich uchwalenie nie zwalnia JST z obligatoryjnego RPW. Różnice pomiędzy rocznymi i wieloletnimi programami współpracy opisane zostały w materiale RPW, czyli roczny program współpracy.

Kiedy warto stosować rozwiązanie

RPW jest narzędziem obowiązkowym. To podstawowy dokument określający zasady, zakres i formy współpracy pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi.

Korzyści dla JST

Podstawowe korzyści dla jednostki samorządu terytorialnego to:

zapewnienie bezpieczeństwa prawnego JST, uporządkowanie realizacji obowiązków ustawowych,
uporządkowanie dialogu JST i NGO, zwiększenie przejrzystości współpracy,
lepsze planowanie finansowe i organizacyjne pracy JST,
skuteczniejsza realizacja zadań publicznych,
efektywniejsze wykorzystanie potencjału organizacji pozarządowych,
ograniczenie konieczności rozbudowy administracji,
wzrost zaufania między JST a sektorem obywatelskim,
poprawa jakości decyzji samorządowych, lepsze dopasowanie działań do lokalnych potrzeb,
lepsza sprawozdawczość i możliwość ewaluacji współpracy, jej stabilność i przewidywalność,
wzmocnienie wizerunku JST jako partnera.

Korzyści dla NGO

Główne korzyści dla organizacji pozarządowych to:

większa przewidywalność współpracy z JST, jasne i z góry określone zasady współpracy,
wcześniejsza informacja o priorytetach i planowanych konkursach,
lepsze planowanie działań i budżetów organizacji, większa stabilność finansowa,
równe i przejrzyste zasady dostępu do środków publicznych, ułatwiony dostęp do informacji (BIP, harmonogramy, procedury),
realny wpływ na kształt RPW poprzez konsultacje,
lepsze rozumienie procedur i mechanizmów JST,
zwiększenie szans na dopasowanie konkursów do realnych potrzeb NGO,
możliwość udziału w zespołach doradczych i komisjach konkursowych,
wzmocnienie pozycji NGO jako partnera JST.

Wyzwania związane ze stosowaniem

Potencjalne wyzwania to:

ryzyko traktowania RPW wyłącznie jako obowiązku formalnego,
ograniczone zaangażowanie organizacji pozarządowych w konsultacje RPW,
nierówny poziom reprezentatywności sektora obywatelskiego,
trudności w uzgadnianiu priorytetów między JST a NGO,
braki kadrowe i czasowe po stronie JST,
niewystarczająca koordynacja między wydziałami i jednostkami samorządu,
rozbieżności między zapisami RPW a praktyką wykonawczą,
trudności w doborze adekwatnych wskaźników ewaluacji, sprowadzanie oceny realizacji RPW tylko do danych ilościowych,
ryzyko sporów interpretacyjnych z organem nadzoru,
napięcia wokół zasad pracy komisji konkursowych,
oczekiwania NGO przewyższające możliwości JST,
brak ciągłości współpracy przy zmianach personalnych lub politycznych.

Sprostanie części z tych wyzwań jest możliwe, jeżeli obie strony w praktyce przestrzegają opisanych wcześniej zasad dialogu, a także na bieżąco wymieniają się informacjami i wiedzą, stosując narzędzia opisane w dalszej części.

Przedstawiciele organizacji pozarządowych w RDPP będą skutecznie pełnić swoją rolę, o ile zostaną do tego przygotowani, najczęściej bowiem brakuje im doświadczeń w zasiadaniu w tego typu forach dialogu. Nie chodzi tylko o posiadanie wiedzy na temat działania RDPP, ale również wiedzy dotyczącej funkcjonowania JST czy umiejętności w zakresie prowadzenia dialogu. Więcej na ten temat w opisie narzędzia Wspieranie ciał dialogu obywatelskiego jako przestrzeni współpracy w Płaszczyźnie III.

Przykłady zastosowania

Przykładowe sprawozdania z realizacji RPW

Standard minimum modelowej współpracy

Standard minimum to przygotowanie i uchwalenie rocznego programu współpracy, zgodnie z wymaganiami udppiw oraz opisanymi wcześniej wskazówkami.

RPW musi być skonsultowany z organizacjami pozarządowymi, powinien być także skonsultowany z radą działalności pożytku publicznego (jeżeli jest powołana). Organ wykonawczy musi przygotować i opublikować sprawozdanie z jego realizacji oraz przedstawić je organowi stanowiącemu, a także radzie działalności pożytku publicznego (jeżeli ją powołano) lub jeżeli nie ma rady, to w innej formie z organizacjami pozarządowymi (np. na spotkaniu).

RPW jest najważniejszym dokumentem, który określa współpracę finansową i niefinansową JST i NGO, dlatego obaj partnerzy powinni zadbać o to, aby był użyteczny dla obu stron i uwzględniał różne formy współpracy.

JST powinna przygotować RPW wspólnie z organizacjami pozarządowymi i przewidzieć na to odpowiedni czas. Aby program był lepiej dopasowany do potrzeb i możliwości JST i NGO, a przede wszystkim skuteczniej przyczyniał się do zaspokajania potrzeb mieszkańców, powinien opierać się na wynikach oceny realizacji wcześniejszych RPW.