Współpraca samorządu i organizacji pozarządowych, jej znaczenie oraz korzyści

Podstawy ustrojowe i prawne

Ustrojowe podstawy współpracy określa Konstytucja RP w kilku wymiarach. Pierwszy z nich to podmiotowość organizacji pozarządowych. Konstytucja gwarantuje obywatelom prawo do zrzeszania się (art. 58) oraz prawo do tworzenia i działania różnych organizacji obywatelskich: związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji (art. 12).

Drugi wymiar to dobro wspólne. Celem aktywności obywateli i obywatelek, także w formie tworzonych przez nich organizacji, jest troska o dobro wspólne (art. 85), którym jest Rzeczpospolita Polska (art. 1). Jest to nie tylko przywilej, ale i obowiązek każdego obywatela i każdej organizacji pozarządowej. Dobro wspólne jest także nadrzędnym celem działania władz i administracji państwowej, jest to zatem podstawowa, ustrojowa przesłanka współpracy.

Trzeci wymiar to uprawnienia, tzw. wolności obywatelskie, z których mogą korzystać także organizacje pozarządowe. To m.in. prawo do:

• wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54),
• organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57), 
• uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, w tym także wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61),
• składania wniosków, skarg i petycji (art. 63).

Czwarty wymiar współpracy państwa i organizacji pozarządowych to pomocniczość. Zgodnie z Preambułą Konstytucji podstawą funkcjonowania państwa jest zasada pomocniczości (subsydiarności). Wywodzi się ona z nauki społecznej Kościoła katolickiego i stanowi, że nigdy nie należy powierzać większej jednostce tego, co może równie wydajnie zrobić mniejsza jednostka. Inaczej mówiąc, to przede wszystkim obywatel powinien sam zaspokajać swoje potrzeby. Jeżeli nie może tego zrobić, to pomagają mu rodzina, sąsiedzi czy organizacje obywatelskie. Dopiero, gdy oni nie są w stanie pomóc, wkracza samorząd terytorialny, a jeżeli i on nie może tego zrobić, to na końcu administracja centralna. Państwo jest zatem zobowiązane Konstytucją do tworzenia takich warunków, aby obywatele i ich organizacje mogli sami zaspokajać swoje potrzeby. Zasada pomocniczości jest tym samym ustrojową przesłanką do zlecania zadań publicznych organizacjom pozarządowym.

Piąty wymiar współpracy to dialog między państwem a obywatelami i ich organizacjami, który wynika wprost z zasady dialogu społecznego, określonej w Preambule Konstytucji. Zgodnie z nią decyzje organów publicznych powinny być podejmowane w porozumieniu z obywatelami i ich organizacjami, a przynajmniej po zasięgnięciu ich opinii. Zasada ta jest podstawą komunikacji organów publicznych, w tym JST, z organizacjami pozarządowymi. Istotne znaczenie ma tu niesformułowana w Konstytucji, ale powszechnie przyjęta w demokracji pośredniej, zasada reprezentacji. Oznacza ona, że władze i administracja prowadzą dialog z reprezentantami obywateli (m.in. organizacjami pozarządowymi), ponieważ rozmowa ze wszystkimi byłaby nieskuteczna, a czasem niemożliwa.

Te pięć wymiarów ustrojowych podstaw współpracy w praktyce określają ustawy. Najważniejsza z nich, ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nakłada na JST obowiązek współpracy z organizacjami pozarządowymi w realizacji zadań należących do sfery pożytku publicznego (art. 5). Określa też podstawowe zasady i formy współpracy, w tym możliwość zlecania zadań publicznych.

Z punktu widzenia JST istotną podstawą prawną współpracy jest określenie jej jako zadania własnego gminy (ustawa o samorządzie gminnym) oraz powiatu (ustawa o samorządzie powiatowym). Ustawa o samorządzie województwa stanowi, że przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju, samorząd współpracuje w szczególności z NGO. Wszystkie trzy ustawy samorządowe dają JST prawo do zawierania umów z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami na realizację zadań samorządowych. Wiele innych ustaw wskazuje na możliwość współpracy pomiędzy organami państwa i organizacjami, zwłaszcza zlecania NGO zadań publicznych. Takie zapisy znajdują się m.in. w ustawie o finansach publicznych, ustawie o pomocy społecznej, ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawie o ekonomii społecznej, ustawie Prawo ochrony środowiska, ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia czy też ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej.

Znaczenie współpracy rządu i samorządów z organizacjami pozarządowymi w realizacji polityk publicznych

Organizacje pozarządowe są partnerem administracji publicznej, zwłaszcza samorządów terytorialnych, w realizacji działań istotnych dla państwa i społeczeństwa. Sfery pożytku publicznego, w których odbywa się ta współpraca, obejmują obecnie 41 obszarów wskazanych w udppiw. Działając w nich, NGO przyczyniają się do realizacji celów polityk publicznych.

Jednym z takich celów jest rozwój ekonomii społecznej. Organizacje pozarządowe są najliczniejszą grupą jej podmiotów. To one (wraz ze spółdzielniami socjalnymi i spółkami non-profit), prowadzą reintegrację społeczną i zawodową, tworzą miejsca pracy dla osób zagrożonych wykluczeniem oraz świadczą usługi społeczne. Rozwój ekonomii społecznej w Polsce opiera się w dużej mierze na NGO. Współtworzą one system ośrodków wsparcia ekonomii społecznej i stanowią połowę przedsiębiorstw społecznych. Współpracują z administracją rządową, ich przedstawiciele są członkami Krajowego Komitetu Rozwoju Ekonomii Społecznej, partnerami dla samorządów regionalnych, a także zasiadają w regionalnych komitetach rozwoju ekonomii społecznej i współpracują z samorządami.

Innym szczególnym obszarem działań rządu i samorządów jest rozwój usług społecznych. Organizacje pozarządowe świadczą je we wszystkich 14 obszarach wskazanych w ustawie o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych. W niektórych z tych obszarów są wręcz monopolistami, np. we wspieraniu osób z niepełnosprawnościami czy pobudzaniu aktywności obywatelskiej. To organizacje pozarządowe w zdecydowanej większości prowadzą placówki dla osób w kryzysie bezdomności, a także na nich opiera się lokalny sport amatorski.

W dużej mierze dzięki NGO możliwa jest deinstytucjonalizacja usług społecznych – jeden z priorytetów polskiego rządu i Unii Europejskiej. We współpracy z organizacjami samorządy mogą rozwijać usługi środowiskowe w społecznościach lokalnych, dzięki czemu mieszkańcy i mieszkanki otrzymują opiekę oraz wsparcie we własnych domach. Dzięki temu NGO stają się kluczowym partnerem dla rozwijających się w ostatnich latach centrów usług społecznych. Bez współpracy z NGO (i innymi podmiotami ekonomii społecznej) nie byłyby one w stanie skutecznie realizować szerokiej oferty usług dla mieszkańców.

Organizacje pozarządowe są też liderem w aktywizacji społecznej seniorów (prowadzą np. uniwersytety trzeciego wieku), a przedstawiciele sektora pozarządowego to aktywni członkowie samorządowych rad seniorów. Są też partnerem JST w edukacji. Nie tylko uzupełniają ofertę edukacyjną szkół publicznych, ale same także prowadzą szkoły społeczne (w tym małe szkoły na terenach wiejskich), przedszkola i świetlice, a organizacje harcerskie i skautowe wychowują młodych ludzi. Edukacja obywatelska, zwłaszcza praktyczna, opiera się na NGO, które chętnie współpracują ze szkołami i samorządowymi instytucjami kultury.

Wielu włodarzom gmin i powiatów trudno byłoby poradzić sobie z napływem uchodźców wojennych z Ukrainy czy migrantów z krajów Azji i Afryki bez współpracy z NGO. Organizacje jako pierwsze docierają z pomocą i wspierają ich integrację ze społecznościami lokalnymi. To właśnie organizacje dbają o środowisko naturalne, monitorują i sygnalizują zagrożenia, zwiększają świadomość ekologiczną, promują postawy proekologiczne. Organizacje pozarządowe są również partnerem samorządów we wzmacnianiu odporności społecznej, opartej na zaufaniu, współpracy i solidarności społecznej. Odporność ta – obok działań instytucji publicznych – jest fundamentem systemu ochrony i bezpieczeństwa obywateli. Więcej na ten temat w tekście znajdującym się w materiałach dodatkowych: Rola organizacji pozarządowych we wzmacnianiu odporności społecznej.

Przykładów obszarów istotnych z punktu widzenia polityk publicznych, w których aktywne są NGO, można wymienić jeszcze więcej. Współpraca rządu i samorządów terytorialnych z organizacjami pozarządowymi przyczynia się do realizacji celów określonych w projekcie Strategii Rozwoju Polski do 2035 roku, w szczególności do wzmocnienia:

• spójności społecznej, czyli zmniejszania nierówności i ubóstwa, zwiększania poziomu wzajemnego zaufania, wzmacniania więzi międzyludzkich oraz stopnia integracji różnych grup,
• bezpieczeństwa państwa i jego obywateli, głównie poprzez budowanie odporności społecznej we wspólnotach lokalnych, regionalnych i na poziomie kraju,
• mechanizmów łagodzenia zmian demograficznych i adaptacji do nich, w szczególności aktywizacji społecznej seniorów.

Skuteczne i efektywne realizowanie tych celów wymaga współpracy rządu, samorządów i organizacji pozarządowych, która polega nie tylko na zlecaniu zadań publicznych, ale także na inwestowaniu w rozwój potencjału organizacji oraz zagwarantowaniu ich udziału w podejmowaniu decyzji.

Korzyści ze współpracy dla mieszkańców, samorządu i organizacji pozarządowych

Modelowa współpraca samorządu z organizacjami pozarządowymi to sposób myślenia o rozwoju lokalnym opartym na strategicznym partnerstwie sektora publicznego i społecznego. Model współpracy pokazuje, że dzięki połączeniu potencjału różnych środowisk – wiedzy urzędników, doświadczenia NGO i głosu społeczności – powstają rozwiązania trwalsze, lepiej dopasowane i wartościowsze. To inwestycja, która przynosi wymierne korzyści wszystkim stronom: samorządom, organizacjom i przede wszystkim mieszkańcom. Poniżej przedstawiono najważniejsze korzyści dla każdej z nich.

Korzyści dla JST

• Efektywne wykorzystanie środków publicznych

Współpraca z organizacjami pozarządowymi pozwala samorządom realizować zadania publiczne w sposób bardziej elastyczny i dopasowany do realnych potrzeb mieszkańców. NGO działają blisko ludzi, dynamicznie reagują na zmiany i potrafią dostosować swoje działania zwykle szybciej niż instytucje publiczne. Dodatkowo, wnosząc własne zasoby (wolontariuszy, środki prywatne, know-how) zwiększają efektywność wydatkowanych pieniędzy publicznych, co pozwala osiągnąć lepsze rezultaty przy mniejszych nakładach. Wspólnota celów publicznych jest jedną z form zabezpieczenia usług społecznych przed komercjalizacją. To jedno z wyzwań, na które warto zwrócić uwagę. Usługi społeczne mają być efektywnie realizowane, ale z zachowaniem misji i celu, a nie jedynie perspektywy oszczędności czy zysku. 

• Dostęp do specjalistycznej wiedzy i doświadczenia

Dzięki wieloletniej pracy w terenie NGO rozwijają unikalną, często niszową wiedzę ekspercką o konkretnych grupach, problemach czy branżach. Samorządy zyskują w ten sposób dostęp do know-how, którego często brak wewnątrz urzędu. Podnosi to jakość planowania, projektowania usług i tworzenia polityk publicznych, szczególnie tam, gdzie potrzebne są kompetencje specjalistyczne.

• Większa legitymizacja społeczna i zaufanie mieszkańców

Działania samorządu współtworzone z NGO i mieszkańcami, są postrzegane jako bardziej wiarygodne i potrzebne. Dialog, konsultacje oraz współdecydowanie budują poczucie przejrzystości decyzji, co zwiększa akceptację społeczną dla działań samorządu oraz zmniejsza ryzyko konfliktów i oporu wobec nowych inicjatyw.

• Lepsza diagnoza lokalnych problemów i budowanie silnego systemu usług

Dzięki bezpośredniemu kontaktowi NGO z mieszkańcami (w tym grupami wrażliwymi, które często nie są reprezentowane w oficjalnych danych statystycznych) samorządy zyskują wiedzę pozwalającą szybko wychwycić nowe problemy i zmieniające się potrzeby. Korzystając z tej wiedzy, samorządy lepiej planują działania, skuteczniej kierują wsparcie i podejmują trafniejsze decyzje strategiczne. Współpraca ta wzmacnia lokalne sieci współdziałania i tworzy bardziej stabilny, odporny system usług społecznych. Samorząd nie musi realizować wszystkiego samodzielnie – korzystanie z potencjału wielu aktorów lokalnych zwiększa dostępność usług, poprawia ich jakość i tworzy bardziej zrównoważony system reagowania na potrzeby, nawet w sytuacjach kryzysowych.

• Wzrost innowacyjności

NGO często testują nowe metody pracy, modele wsparcia i nietypowe rozwiązania organizacyjne, których administracja publiczna nie mogłaby wdrożyć równie szybko. Wspólne działania dają samorządom możliwość korzystania z innowacji bez ponoszenia ryzyka ich samodzielnego testowania. Co ważne, innowacje te powstają „blisko ludzi”, więc są zwykle głęboko osadzone w realnych potrzebach.

Korzyści dla NGO

• Możliwość realizowania misji i realny wpływ na rozwój lokalny

Relacje z samorządem dają NGO niezbędne zasoby do prowadzenia działań statutowych. Dzięki temu organizacje mogą realnie wpływać na rozwój lokalny, kształtować usługi społeczne i odpowiadać na potrzeby, które same najlepiej rozpoznają. Partnerstwo z JST wzmacnia także poczucie sprawczości i sensu działania, które są szczególnymi motywatorami w sektorze społecznym.

• Stabilniejsze finansowanie i możliwość długofalowego planowania

Dobrze zaplanowana współpraca – oparta na rzetelnej diagnozie potrzeb, realistycznej kalkulacji kosztów, dostępie do zasobów JST i umowach wieloletnich – wzmacnia stabilność NGO. Pozwala to na planowanie działań w perspektywie kilku lat i koncentrację na efektach. Stabilność finansowa pozwala organizacjom budować trwałe zespoły, rozwijać programy oraz podejmować ambitniejsze przedsięwzięcia. Zmniejsza się ryzyko funkcjonowania „od projektu do projektu” i wzrasta profesjonalizacja i jakość świadczonych usług.

• Dostęp do zasobów JST – infrastruktury, wiedzy i danych

Współpraca z JST pozwala organizacjom pozarządowym korzystać z lokalnych zasobów samorządu: lokali, sprzętu, infrastruktury technicznej, wsparcia merytorycznego urzędników czy dostępu do danych. Umożliwia to realizację działań, które byłyby trudne do wykonania wyłącznie przy użyciu własnych środków. Łączenie zasobów zwiększa efektywność realizacji zadań publicznych oraz obniża koszty funkcjonowania NGO, co pozwala przesunąć zaoszczędzone środki na działania merytoryczne.

• Wzmocnienie potencjału organizacyjnego

Współpraca z JST to często dostęp do szkoleń, wymiany doświadczeń i wiedzy oraz udział w partnerstwach międzysektorowych. Dzięki temu organizacje rozwijają swoje kompetencje, wdrażają wyższe standardy i podnoszą jakość usług. Wymagania formalne stawiane przez samorząd motywują NGO do usprawnienia procesów, co przekłada się na ich trwały rozwój instytucjonalny.

• Lepsza pozycja w lokalnym systemie współpracy, wpływ na polityki i uznanie społeczne

Udział NGO w konsultacjach, zespołach roboczych i procesach dialogu daje im realny wpływ na kształtowanie lokalnych polityk publicznych. Organizacje stają się pełnoprawnym partnerem, którego wiedza i doświadczenie pomagają tworzyć rozwiązania systemowe. Dzięki temu mogą mieć wpływ na kierunek rozwoju społeczności, szerzej uczestniczyć w realizacji zadań i zwiększyć społeczne oddziaływanie. Działając razem z samorządem, organizacje zyskują większą rozpoznawalność w lokalnej społeczności oraz zaufanie potencjalnych partnerów, sponsorów i darczyńców. Buduje to ich wiarygodność, wzmacnia wizerunek i zwiększa zaufanie mieszkańców. Przekłada się też na większe zaangażowanie wolontariuszy, lepsze relacje z instytucjami i możliwości rozwoju.

Korzyści dla mieszkańców

• Wyższa jakość i większa dostępność usług, zwłaszcza specjalistycznych

Współpraca samorządu z organizacjami sprawia, że w realizację usług angażowane są różne zasoby, kompetencje i doświadczenia. NGO wnoszą praktyczną wiedzę „z terenu”, a samorząd – stabilność i ramy działania, co zapewnia mieszkańcom usługi wyższej jakości. Często specjalizują się też w obszarach, którymi trudno jest zajmować się administracji publicznej. Dzięki wspólnym działaniom mieszkańcy zyskują dostęp do deficytowych usług, a opieka i pomoc trafiają do osób najbardziej potrzebujących.

• Rozwiązania lepiej dopasowane do potrzeb oraz szybsza reakcja na lokalne problemy

Włączanie mieszkańców i NGO w diagnozę oraz współprojektowanie sprawia, że rozwiązania są bliższe rzeczywistym potrzebom społeczności. Ludzie czują, że ich głos jest słyszany, a ich doświadczenia mają realny wpływ na kształt lokalnych usług, co zwiększa skuteczność systemu publicznego. Bezpośredni kontakt NGO z lokalnym środowiskiem pozwala na szybsze dostrzeganie nowych problemów i elastyczną reakcję. W połączeniu z zasobami samorządu tworzy to sprawny system wsparcia, pozwalający na szybką pomoc w sytuacjach kryzysowych lub wtedy, gdy potrzebne są natychmiastowe działania.

• Większa różnorodność i dostępność oferty

Współpraca międzysektorowa poszerza ofertę społeczną, kulturalną, edukacyjną, sportową czy opiekuńczą. Mieszkańcy mogą korzystać z wielu form wsparcia. Różnorodność oferty sprawia, że każdy – niezależnie od wieku czy sytuacji – może znaleźć odpowiednie wsparcie.

• Wzmacnianie społeczności lokalnej

Wspólne działania samorządu i NGO sprzyjają budowaniu więzi społecznych, integracji mieszkańców oraz rozwojowi kapitału społecznego. Współtworzenie lokalnych rozwiązań wzmacnia poczucie wpływu na otoczenie, co zwiększa aktywność obywatelską, poczucie wspólnoty i buduje bardziej odporną, zintegrowaną społeczność. Dobrze zaplanowana współpraca pomnaża korzyści dla wszystkich. Dzięki łączeniu zasobów, wiedzy i energii, mieszkańcy zyskują lepsze usługi, organizacje realizują swoją misję, a samorządy działają skuteczniej. Warto wykorzystać ten potencjał, czyniąc partnerską współpracę siłą napędową lokalnych polityk.