Unia Europejska jest projektem politycznym, którego istotnym celem jest wyrównywanie społecznych i ekonomicznych nierówności we wszystkich państwach członkowskich. Rozdział IV Karty Praw Podstawowych noszący tytuł „Solidarność” zbiera przysługujące obywatelom Unii Europejskiej prawa dotyczące warunków życia i pracy, w tym prawo do rokowań i działań zbiorowych (art. 28), prawo do ochrony w przypadku nieuzasadnionego zwolnienia z pracy (art. 30), do bezpiecznych warunków pracy (art. 31), ochrony zdrowia (art. 35), zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej (art. 34).
Katalog ten obejmuje także zakaz pracy dzieci (art. 32), zasadę ochrony konsumentów (art. 38), czy zasadę zrównoważonego rozwoju, która ma poprawić stan środowiska naturalnego (art. 37). Jednak w przypadku działań Unii Europejskiej, wymiar solidarnościowy ważny jest nie tylko jeśli chodzi o prawa jednostek, ale także jako mechanizm działania tej złożonej instytucji.
Nie ma wolności bez solidarności?
W środowisku teoretyków praw człowieka długo toczyły się spory, czy prawa ekonomiczne, tzw. prawa drugiej generacji, należy uznawać za przynależne do katalogu praw człowieka. Obszar praw ekonomicznych uważany był raczej za teren szlachetnych eksperymentów i dobroczynnych aspiracji. Wynikało to także z obaw, że skodyfikowane prawa socjalne trudno będzie wyegzekwować, co może wpłynąć negatywnie na cały system.
W czasie tzw. zimnej wojny spór między orędownikami praw politycznych oraz zwolennikami praw socjalnych był szczególnie wyraźny. Organizacja Narodów Zjednoczonych przyjęła dwa odrębne dokumenty, Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Międzynarodowy Pakt Praw Ekonomicznych, Socjalnych i Kulturalnych, aby wyraźnie je rozdzielić (1966). Oczywiście, konflikt ten miał wyraźne, zimnowojenne podłoże geopolityczne i zarówno państwa Zachodu, jak i ZSRR używały propozycji zapisów mających znaleźć się w tekście Paktów w rozgrywkach politycznych, co znacznie utrudniło proces uchwalenia i ratyfikacji ich obu.
Co więcej, Neil Stammers (2009), socjolog badający kwestie społecznego zaangażowania, zwraca uwagę na bezpośrednią zależność między prawami człowieka a ruchami społecznymi.[i] Aby prawa człowieka stały się faktem, na scenie dziejów musiały pojawić się jednostki i grupy, które o ich realizację walczyły. Zdaniem badacza, prawa człowieka i ruchy społeczne to dwie strony jednego medalu, chociaż rzadko pojawiają się teoretyczne opracowania pokazujące ich bezpośrednią zależność. Jednak chociażby historia wielu ruchów społecznych (w tym polskich ruchów opozycyjnych przed 1989 rokiem) pokazuje, że prawa są efektem ludzkiej sprawczości, nie zaś jedynie abstrakcyjnym problemem funkcjonującym na polu teorii prawnych i politycznych.
Stammers przypomina, że prawa człowieka przynależą przede wszystkim do sfery ludzkich działań, które realizują się zarówno w sądach, jak i na ulicach. Toteż, urzeczywistnienie praw człowieka wydaje się być trudne do wyobrażenia bez zaangażowania masowych ruchów społecznych. Nic lepiej nie obrazuje tej tezy niż walka o prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne. Istotnym okresem dla zmagań o ich instytucjonalizację był wiek XIX, kiedy to niepokoje społeczne (często krwawe) utorowały drogę do unormowania elementarnych dla sprawiedliwości społecznej kwestii (przykładowo, długości czasu pracy czy zasad bezpieczeństwa pracy).[2]
Dla możliwości realizacji praw ekonomicznych i socjalnych, kluczowa jest także wolność zgromadzeń, która przynależy do obszaru praw politycznych. Zasada integralności systemu ochrony praw człowieka jest więc bardzo istotna. Ponadto, wystarczy odwołać się do powszechnie znanych teorii socjologicznych, takich jak chociażby niezwykle popularna teza o hierarchii potrzeb Maslowa (1943), żeby wykazać, że człowiek niemogący zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych (dostęp do czystej wody pitnej, dach nad głową, czy możliwość zarabiania na swoje utrzymanie), nie będzie w stanie korzystać także z innych praw mu przysługujących.[3]
To dość oczywiste wydawałoby się twierdzenie od dziesięcioleci jest zarzewiem konfliktów społecznych i politycznych na całym świecie (wystarczy chociażby przyjrzeć się zjadliwym debatom o prawie do opieki zdrowotnej toczącym się w Stanach Zjednoczonych, gdzie prawo to nadal pozostaje przywilejem, a nie społeczną normą).
Dlatego właśnie, dla aktywistów i aktywistek działających przeciw ubóstwu i wykluczeniu, rozdział IV KPP może mieć sens jedynie, jeśli interpretuje się go w świetle pozostałych jej zapisów.
Zrozumienie tej zależności jest szczególnie ważne dla organizacji zajmujących się chociażby wspieraniem osób w kryzysie bezdomności, grup narażonych na wykluczenie społeczne z powodów rasizmu czy ksenofobii, w tym osób z doświadczeniem migracji, seniorów i seniorek, itd. Doświadczenie wykluczenia może mieć wiele wymiarów (ekonomiczny, społeczny, kulturowy, tożsamościowy, etc.), zaś sytuacje osób zmagających się z takimi wyzwaniami należy widzieć przez pryzmat wszystkich przysługujących im praw. Jednocześnie, trudno jest walczyć o prawa socjalne grup wykluczonych, kiedy ograniczone są inne prawa i wolności.
Pokój i sprawiedliwość społeczna…
Jedną z pierwszych instytucji międzynarodowych, która podjęła temat praw socjalnych w sposób systemowy jest założona w 1919 roku Międzynarodowa Organizacja Pracy. Temat zinstytucjonalizowanych form solidarności społecznej nie jest więc z żadnym wypadku nowy, zaś okres międzywojenny obfitował w teoretyczne dyskusje dotyczące praw socjalnych, których efektem było między innymi wpisanie praw pracowniczych, na przykład, do konstytucji Meksyku (1917). W 1926 r. Międzynarodowa Organizacja Pracy przyjęła Deklarację filadelfijską, która głosi między innymi, że:
- praca nie jest towarem;
- wolność słowa i stowarzyszeń są zasadnicze dla trwałego postępu;
- nędza gdziekolwiek, stanowi zagrożenie dla dobrobytu wszędzie;
- wojna przeciwko niedostatkowi wymaga prowadzenia jej z nieubłaganą siłą w każdym kraju oraz przez ciągły i zgodny międzynarodowy wysiłek, w którym reprezentanci pracowników i pracodawców, ciesząc się statusem równym jakie mają rządy, łączą się z nimi w swobodnej dyskusji i demokratycznej decyzji z wizją promowania powszechnego dobrobytu.[4]
Jednym z powodów założenia Międzynarodowej Organizacji Pracy było przekonanie, że „pokój powszechny i trwały może być zbudowany jedynie na zasadach sprawiedliwości społecznej”.[5]Takie przekonanie leży także u podstaw Unii Europejskiej, która zgodnie z intencją Roberta Schumana miała stanowić ekonomiczny mechanizm działający na rzecz wyrównywania poziomów rozwoju społecznego na kontynencie, a co za tym idzie przeciwdziałać konfliktom o zasoby, które były przyczyną większości wojen wywoływanych przez Europejczyków na kontynencie i poza nim.
W 2012 roku Unia Europejska otrzymała Pokojową Nagrodę Nobla, właśnie jako instytucja, która zapewniła Europie 60 lat względnego spokoju.[6]
Jak podkreślał w swojej mowie noblowskiej Herman Van Rompuy,
Same symboliczne gesty nie mogą scementować pokoju. W tym miejscu do gry wkracza „tajna broń” Unii Europejskiej: niezrównany sposób wiązania naszych interesów tak mocno, że wojna staje się materialnie niemożliwa. Poprzez nieustanne negocjacje, na coraz to więcej tematów, między coraz większą liczbą krajów. To złota zasada Jeana Monneta: „Mieux vaut se disputer autour d’une table que sur un champ de bataille” („Lepiej walczyć przy stole niż na polu bitwy”). Gdybym miał to wyjaśnić Alfredowi Noblowi, powiedziałbym: nie tylko kongres pokojowy, wieczny kongres pokoju![7]
A więc, dla jednych solidarność na poziomie europejskim, objawiająca się w unijnych politykach (np. polityce spójności), to wynik idealizmu; dla innych to rezultat pragmatycznej kalkulacji wskazującej, że w ostatecznym rozrachunku na tej współzależności korzystają wszyscy (przykładowo, w kontekście gospodarczym mówi się o tzw. „mechanizmie konwergencji gospodarczej i prawnej”, którego kryteria określają również możliwość wejścia do strefy euro).
Oczywiście, nie zawsze udaje się te założenia zrealizować, a współzależności bywają również źródłem problemów (o czym szczególnie intensywnie dyskutowano w czasie kryzysu w Grecji, którego konsekwencje nadal są dostrzegalne).[8]W ostatnich latach w związku z pojawieniem się u granic państw Unii osób uciekających przed konfliktami (np. w Syrii w 2015 r.), zasada solidarności w obszarze migracji (ujęta w artykule 67 ust. 2 TFUE) została także podważona (np. przez Polskę). Trudnym testem dla europejskiej solidarności była również pandemia Covid-19, chociaż ofiarność organizacji pozarządowych, wielu Europejczyków i Europejek (a przede wszystkim osób z doświadczeniem migracji obsługujących sklepy i szpitale) była olbrzymia.[9]Dlatego też, w efekcie pandemii pojawiały się kolejne programy i dokumenty na poziomie unijnym (w tym Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności).[10]
Prawa socjalne w Unii Europejskiej
Pełne omówienie kwestii związanych z przyjęciem praw socjalnych nie jest możliwe w tak krótkim szkicu, warto jednak zaznaczyć przynajmniej kilka istotnych momentów ważnych dla ich regulacji. Unia Europejska długo przymierzała się do stworzenia jednego dokumentu zbierającego prawa obywateli/ek, w tym prawa ekonomiczne. Wynika to po części z podziału kompetencji między instytucjami Unii Europejskiej a państwami członkowskimi, bowiem działania na szczeblu UE stanowią raczej uzupełnienie polityk krajowych.
W początkowej fazie istnienia Unia opierała się na dokumentach Rady Europy, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (1953) i Europejskiej Karcie Społecznej (1961 r.). Z czasem jednak potrzeba skodyfikowania istniejących już praw przysługujących obywatelom wspólnoty w jednym dokumencie, obowiązującym także w porządku prawnym samej UE, stała się bardziej widoczna. Prekursorką Karty Praw Podstawowych była Wspólnotowa Karta Socjalnych Praw Podstawowych Pracowników [Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers] obowiązująca od 1989 roku. Karta normowała między innymi:
- prawo do pracy w państwie Wspólnoty zgodnie z własnym wyborem (artykuły 1-3)
- prawo do godziwego wynagrodzenia (artykuły 4-6)
- prawo do poprawy warunków życia i pracy (artykuły 7-9)
- prawo do ochrony socjalnej zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi (art. 10)
- prawo do swobody zrzeszania się i rokowań zbiorowych (art.11-14 )
- prawo do szkolenia zawodowego (art. 15)
- prawo kobiet i mężczyzn do równego traktowania (art. 16)
- prawo pracowników do informacji, konsultacji (artykuły 17-18)
- prawo do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w pracy (art. 19)
Chociaż Karta miała charakter deklaratywny, nie zaś wiążący, bo przyjęły ją wszystkie ówczesne państwa członkowskie (11) poza Wielką Brytanią, pozostawała ważnym wyznacznikiem w formułowaniu polityk publicznych dotyczących kwestii społecznych, a także dyrektyw w tym obszarze. Już wtedy istotnym wydawało się bowiem podkreślenie, że Unia Europejska to „więcej niż wspólny rynek”.[11][12].
Kolejnym, ważnym krokiem w kierunku wzmocnienia praw socjalnych było proklamowanie samej Karty Praw Podstawowych na szczycie w Nicei w 2000 r., która weszła w życie wraz z przyjęciem Traktatu z Lizbony (1 grudnia 2009 r.), kiedy to stała się wiążąca dla wszystkich państw członkowskich, w tym także Polski.
Trzeba jednak pamiętać, że zawarte w rozdziale IV Karty, „Solidarność”, zapisy dzielą się na dwie kategorie, które obejmują prawa i zasady. Te drugie są raczej wskazaniami dla polityk społecznych. Dlatego też ważnym uzupełnieniem Karty jest Europejski filar praw socjalnych, który doprecyzowuje wynikające z jej zapisów zobowiązania. Został on sformułowany we wrześniu 2015 r. w Orędziu o stanie Unii, następnie potwierdzony w Komunikacie Komisji i proklamowany na szczycie w Goeteborgu w 2017 r. Obejmuje 20 obszarów, które podzielone są na trzy grupy. Są nimi: równe szanse i dostęp do zatrudnienia, sprawiedliwe warunki pracy, ochrona socjalna i włączanie społeczne, w tym np. kwestie zasiłków czy opieki nad dziećmi.
W 2021 r. Komisja przyjęła również Plan Działania na rzecz europejskiego filaru praw socjalnych.[13] W celach zapisano między innymi, że do 2030 „co najmniej 78% ludności w wieku od 20. do 64. roku życia powinno mieć zatrudnienie”; „co najmniej 60% wszystkich dorosłych powinno co roku uczestniczyć w szkoleniach”; zaś „liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym powinna ulec zmniejszeniu o co najmniej 15 milionów.”[14]Jest to szczególnie istotne, bowiem jak czytamy w dokumencie:
Przed pandemią 91 mln osób było zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, a 22,2 % dzieci żyło w gospodarstwach domowych dotkniętych ubóstwem. Szacuje się, że każdej nocy w Europie na ulicach śpi około 700 000 osób.[15]
Bardzo ważne w tym względzie są także zapisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (2009), który w art. 9 wskazuje na priorytety polityki na poziomie unijnym, w tym dążenia do wysokiego poziomu zatrudnienia, zapewnienia edukacji i szkoleń, zwalczania wykluczenia społecznego, oraz ochrony zdrowia. Z tego punktu widzenia istotne są również artykuły 45-48 dotyczące swobodnego przepływu pracowników, czy artykuły 145-161, które dotyczą polityki zatrudnienia.[16]
Bardzo istotna i podkreślana jest również polityka włączania, która realizuje się między innymi w obszarach zatrudnienia i edukacji. Przykładowo, Zalecenia Rady Europejskiej z dnia 12 marca 2021 r. wskazują priorytety w obszarze równouprawnienia i partycypacji Romów, w tym przeciwdziałanie społecznemu i gospodarczemu wykluczeniu, zwalczenie wysokiego wskaźnika ubóstwa, wspieranie aktywizacji zawodowej i aktywności obywatelskiej oraz dostęp do dobrej jakości powszechnej edukacji włączającej.[17] Wykluczenie, którego przyczyny wynikają z rasizmu czy ksenofobii, wzmaga ubóstwo wielu grup mniejszościowych w Polsce i Europie, dlatego działania na rzecz włączania społecznego powinny uwzględniać również różnorodność społeczną i kulturową oraz przeciwdziałać szkodliwym stereotypom i uprzedzeniom (art. 19 ust. 1 TFUE).
Wielka Brytania i Polska bez „Solidarności”?
Wydawałoby się, że w Polsce solidarność to temat, który nie powinien budzić kontrowersji. A jednak, z woli rządu RP, doszło do podpisania protokołu polsko-brytyjskiego (PROTOKÓŁ NR 30 w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa), który odnosił się właśnie do Rozdziału IV KPP – „Solidarność”. Genezą podpisania protokołu była obawa Wielkiej Brytanii co do kompetencji Unii Europejskiej w zakresie rozszerzania praw socjalnych przysługujących jej obywatelom (zgodnie z brytyjskim prawem krajowym).
Co chciał osiągnąć rząd RP, przyłączając się do Wielkiej Brytanii, jest dość dyskusyjne, bowiem jednocześnie wydał Deklarację nr 62 Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącą Protokołu w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w odniesieniu do Polski i Zjednoczonego Królestwa, w której deklaruje, iż w pełni szanuje prawa społeczne i pracownicze ustanowione prawem Unii Europejskiej, w szczególności prawa potwierdzone w tytule IV Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Protokół, jak potwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w żaden sposób nie podważa faktu, że zapisy Karty do Polski się stosuje, zaś jego znaczenie w zasadzie sprowadza się do stwierdzenia, że Unia nie wprowadza regulacji, tam gdzie jej kompetencje są ograniczone na mocy Traktatów. Jeden z motywów Protokołu odwołujący się do Art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej mówi, że „Karta jest stosowana i interpretowana przez sądy Polski i Zjednoczonego Królestwa w ścisłej zgodności z wyjaśnieniami, o których mowa w tym artykule.”[18]Protokół jednak dość niefortunnie wskazuje właśnie na prawa socjalne (art. 1 ust. 2), co jak należy rozumieć z Deklaracji, nie było intencją rządu.[19] Całe zamieszanie spowodowane protokołem wielokrotnie już komentował profesor Adam Bodnar, który podkreśla, że:
Faktycznie wcześniej były różne zawirowania związane z jej mocą prawną. Najpierw, po Traktacie z Nicei była jedynie deklaracją uroczyście ogłoszoną przez Komisję Europejską, Radę Unii Europejskiej oraz Parlament Europejski. Potem, w czasie szczytu w Lizbonie, Wielka Brytania i Polska złożyły protokół ograniczający stosowanie Karty Praw Podstawowych UE w zakresie ochrony praw socjalnych. Jednakże w praktyce protokół ten nie ma obecnie żadnego znaczenia, co potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE. Jednak „czarny PR” wokół Karty pozostał, stąd ten mit trzeba cały czas rozwiewać.[20]
[1] Stammers, N. (2009) Human Rights and Social Movements. 1st edn. Pluto Press. Available at: https://www.perlego.com/book/665388/human-rights-and-social-movements-pdf (Accessed: 30 July 2023).
[2] Postulat 8-godzinnego czasu pracy został wysunięty w 1866 r. przez Kongres Robotników w Baltimore. W 1919 r. Międzynarodowa Konferencja Pracy uchwaliła konwencję waszyngtońską ustanawiającą normę czasu pracy – 8 godzin dziennie i 48 godzin tygodniowo.
[3] Maslow, A.H. (1943) A Theory of Human Motivation, Psychological Review, 50 (4), s. 370-396.
[4] DEKLARACJA FILADELFIJSKA (mop.pl)
[5] Międzynarodowa Organizacja Pracy (mop.pl)
[6] Pokojowa Nagroda Nobla dla UE: Odważny krok czy żart? | Aktualności | Parlament Europejski (europa.eu)
[7] European Union (EU) – Nobel Lecture – NobelPrize.org
[8] Ikonomou, C. (2018) Funding the Greek Crisis. Elsevier Science. Available at: https://www.perlego.com/book/1830843/funding-the-greek-crisis-the-european-union-cohesion-policies-and-the-great-recession-pdf (Accessed: 1 August 2023), Doxiadis, E. and Placas, A. (2018) Living Under Austerity. 1st edn. Berghahn Books. Available at: https://www.perlego.com/book/668095/living-under-austerity-greek-society-in-crisis-pdf (Accessed: 1 August 2023). Varoufakis, Y. (2015) Europe after the Minotaur. 1st edn. Bloomsbury Publishing. Available at: https://www.perlego.com/book/2003337/europe-after-the-minotaur-greece-and-the-future-of-the-global-economy-pdf (Accessed: 2 August 2023).
[9] Europejczycy przeciwko Covid-19 – Consilium (europa.eu), Europejska solidarność w praktyce – Consilium (europa.eu)
[10] Krajowy Plan Odbudowy – Krajowy Plan Odbudowy – Portal Gov.pl (www.gov.pl)
[11] Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers – Publications Office of the EU (europa.eu)
[12] Hervey, T. and Kenner, J. (2003) Economic and Social Rights under the EU Charter of Fundamental Rights. 1st edn. Bloomsbury Publishing. Available at: https://www.perlego.com/book/809888/economic-and-social-rights-under-the-eu-charter-of-fundamental-rights-a-legal-perspective-pdf (Accessed: 27 July 2023).
[13] EUR-Lex – european_pillar_of_social_rights – PL – EUR-Lex (europa.eu) oraz eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0102
[14] EUR-Lex – european_pillar_of_social_rights – PL – EUR-Lex (europa.eu) oraz eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0102
[15] eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0102
[16] eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT
[17] C_2021093PL.01000101.xml (europa.eu)
[18] Artykuł 6 TUE: „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty. Postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w Traktatach. Prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII Karty regulującymi jej interpretację i stosowanie oraz z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, które określają źródła tych postanowień. 2. Unia przystępuje do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przystąpienie do Konwencji nie ma wpływu na kompetencje Unii określone w Traktatach. 3. Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa.”
[19] TSUE może oceniać niezawisłość sędziów w Polsce. Protokół nr 30 nie ma nic do tego – Archiwum Osiatyńskiego (archiwumosiatynskiego.pl)
[20] Karta Praw Podstawowych UE to nasze wartości [felieton Adama Bodnara] – Artykuł – ngo.pl
