„Bez praworządności, która wymaga bezstronności i niezależności sądów, prawa człowieka i ograniczenia władzy politycznej w demokracji to jedynie obietnice bez pokrycia”.
– materiały edukacyjne Democracy Reporting International oraz Meijers Committee
Karta Praw Podstawowych – Wymiar sprawiedliwości
Wartości Unii Europejskiej skodyfikowane w artykule 2 Traktatu o Unii Europejskiej, a więc poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokracja, równość, państwo prawa, czy w końcu prawa człowieka (w tym prawa osób należących do mniejszości), są odzwierciedleniem wspólnych tradycji konstytucyjnych obowiązujących w państwach członkowskich, w tym i w Polsce[1]. Zasada ta dotyczy także Karty praw podstawowych, która kodyfikuje prawa i wolności, będące jednocześnie normami konstytucyjnymi w państwach Unii Europejskiej.
Kluczowym dla realizacji praw i wolności jednostek jest prawidłowe funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, nic więc dziwnego, że Karta praw podstawowych zawiera rozdział, który identyfikuje podstawowe standardy sądownictwa obowiązujące w krajach członkowskich.
Są nimi prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu (art. 47), domniemanie niewinności i prawo do obrony (art. 48), zasada legalności i proporcjonalności kar do czynów zabronionych pod groźbą kary (art. 49) i w końcu zakaz ponownego sądzenia lub karania za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary (art. 50).
Oczywiście uwzględniane są przy tym ustawodawstwa i praktyki krajowe (art. 52), zaś wszelkie ograniczenia praw i wolności muszą być przewidziane w ustawie i jak podkreśla art. 52 KPP nie mogą one naruszać ich istoty.
0bywatele czy poddani? Niezależne sądy a prawa podstawowe
Marek Nowicki, prezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, w swoim wykładzie konstytucyjnym skierowanym do aktywistów i aktywistek społeczeństwa obywatelskiego podkreślał, że:
„Samo uznanie praw i wolności człowieka nie ma większego znaczenia, jeśli nie istnieją procedury pozwalające każdemu skutecznie obronić się przed ich naruszeniem. Rządzący zawsze mają bowiem skłonność do naruszania praw poddanych, gdyż naruszając je, rządzić można skuteczniej i szybciej, niekiedy zmierzać ku chwalebnym i szczytnym celom. Ta skłonność władzy jest ponadustrojowa, stąd fundamentalny problem zbudowania zapobiegających temu procedur, które uniemożliwiają rządzącym „pójście na skróty”[2].
Jak wskazywał Marek Nowicki, takim podstawowym (choć nie jedynym) mechanizmem proceduralnym jest dobrze zbudowany system polityczny, w którym władza wykonawcza, sądownicza i ustawodawcza są rozdzielone i wzajemnie się kontrolują (ta zasada ustrojowa, w systemach anglosaskich nazywana zasadą kontroli i równowagi, z ang. checks and balances, ma za zadanie przeciwdziałać nadużyciom władzy)[3]. W Polsce, Konstytucja z dnia 2 kwietnia 1997 r gwarantuje obywatel(k)om taki właśnie system.
Jak zobaczymy, Karta praw podstawowych Unii Europejskiej odzwierciedla obowiązujące w naszym kraju normy konstytucyjne. I tak, Rozdział VI Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ujmuje zasady działania wymiaru sprawiedliwości, które bezpośrednio wiążą się z prawami i wolnościami osób zamieszkujących Unię Europejską.
Artykuł 47 Karty praw podstawowych formułuje „prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”, bowiem, jak już wiemy, nawet najlepiej skodyfikowane prawa nie są nic warte, jeśli nie da się ich wyegzekwować. To zaś możliwe jest jedynie wtedy, gdy sądy działają w sposób obiektywny, bezstronny, a osoby wykonujące zawody prawnicze nie podlegają naciskom politycznym, nie wykonują politycznych zleceń na salach sądowych, nie pozwalają na to, aby ich osobiste sympatie polityczne decydowały o sposobie pełnienia przez nich ich funkcji publicznych.
Art. 47 KPP gwarantuje, iż każda sprawa ma być rozpatrywana „w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd”.
Podobnie prawa te ujmowane są w Konstytucji RP. Artykuł 173 stanowi, że „Sądy i Trybunały są odrębną i niezależną od innych władz”. Jak podkreśla Piotr Winczorek w swoim komentarzu do Konstytucji, „oznacza to, że jeśli Konstytucja nie upoważnia organów jednego z pionów władzy państwowej do ingerencji w zakres zadań innego, ingerencja ta jest niedopuszczalna”[4]. I dalej:
„Sądy i Trybunały podejmują decyzje władcze samodzielnie. Decyzje te nie podlegają zmianie, ani tym bardziej uchyleniu decyzjami organów nie należących do pionu organów władzy sądowniczej. Zmiany te możliwe są jedynie w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przed organami władzy sądowniczej wyższej instancji”[5].
Innym ważnym artykułem Konstytucji jest art. 178 ust. 1 gwarantujący sędziom niezawisłość, a także ustęp 3 tegoż, mówiący o tym, że sędzia nie może należeć do partii politycznej. Art. 180 gwarantuje sędziom, iż są nieusuwalni, co zasadniczo wzmacnia niezależność w pełnieniu ich funkcji. Zgodnie z Konstytucją spory kompetencyjne między organami państwa rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny. Konstytucja bardzo szczegółowo reguluje sposób funkcjonowania sądów, dążąc do zapewnienia ich niezależności (art. 173-181, 186). Innymi słowy, zapisy Karty praw podstawowych są spójne z przewidywanymi w Konstytucji RP normami, a sytuacja ta wygląda podobnie we wszystkich państwach Unii Europejskiej.
Pozwala to na stworzenie warunków, w których między państwami członkowskimi panuje „zaufanie” co do prawidłowego stosowania prawa. To zaś ma daleko idące konsekwencje. Poza oczywistymi kwestiami związanymi z działaniem jednolitego rynku, pewność przestrzegania przez dany kraj zasady państwa prawa może być ważna np. w przypadku ekstradycji.
Prawo w Unii Europejskiej
W Komunikacie Komisji Europejskiej z 17 lipca 2019 pn. Umocnienie praworządności w Unii Plan Działania, czytamy między innymi:
„Projekt europejski opiera się na stałym przestrzeganiu praworządności we wszystkich państwach członkowskich. Jest to konieczny warunek wstępny skutecznego stosowania prawa UE i wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. Ma to również zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Unii Europejskiej jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz jako rynku wewnętrznego, gdzie przepisy są skutecznie i jednolicie stosowane, a środki budżetowe są wykorzystywane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podważanie praworządności zagraża zatem prawnej, politycznej i gospodarczej podstawie funkcjonowania UE”[6].
Komisja Europejska podkreśla więc, że uderzając w praworządność, państwa członkowskie podważają fundament, na którym zbudowana jest Unia Europejska, co może stanowić zagrożenie dla jej istnienia i (dodać należy) prowadzić do jej rozpadu w obecnym kształcie.
W związku z pogłębiającym się kryzysem praworządności w Polsce (i nie tylko)[7], w 2019 r. Komisja Europejska, stojąca na straży Traktatów, stworzyła mechanizm mający na celu cykliczny przegląd funkcjonowania zasady praworządności we wszystkich państwach członkowskich, który wiąże się z przygotowaniem raportu, podsumowującego sytuację w danym roku[8].
Raporty Unii Europejskiej dotyczą przede wszystkim wymiaru sprawiedliwości, w tym bardzo ważnej zasady niezależności sądownictwa. Oczywiście, Komisja bada również skuteczność czy jakość wymiaru sprawiedliwości, co jest kluczowe dla realizacji praw podstawowych każdego Europejczyka i każdej Europejki. Bardzo ważnym elementem jest również kwestia trójpodziału władzy i wynikających stąd mechanizmów i procesów (np. proces ustawodawczy, zasada niezależności organów np. Trybunałów, czy zasady konstytucyjności i legalizmu, etc.). Dlatego też w raporcie omawiane są mechanizmy kontrolne, w tym te, które leżą po stronie mediów i społeczeństwa obywatelskiego.
Dodatkowo Unia Europejska ustanowiła specjalny mechanizm ochrony wartości ujętych w art. 2 TUE, jakim jest art. 7 TUE:
„uprawnia jedną trzecią państw członkowskich, Parlament i Komisję do wszczęcia procedury, w ramach której Rada może – stanowiąc większością czterech piątych głosów – stwierdzić istnienie „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia” w państwie członkowskim wartości UE określonych w art. 2 TUE, takich jak poszanowanie praw człowieka, godności ludzkiej, wolności i równości oraz praw osób należących do mniejszości. Przed przystąpieniem do takiego ustalenia należy przeprowadzić wysłuchanie danego państwa członkowskiego i można przedstawić mu zalecenia. Konieczne jest także uzyskanie zgody Parlamentu Europejskiego większością dwóch trzecich oddanych głosów i bezwzględną większością głosów członków wchodzących w jego skład (art. 354 ust. 4 TFUE). Komisja uruchomiła tę zapobiegawczą procedurę po raz pierwszy 20 grudnia 2017 r. w odniesieniu do Polski, a Parlament 12 września 2018 r. w odniesieniu do Węgier”[9].
Rola organizacji społeczeństwa obywatelskiego
Mowa jest tu nie tylko o organizacjach strażniczych typu „watchdog”, ale także o organizacjach zajmujących się edukacją obywatelską, czy wspieraniem obywateli/ek w sądach (np. poprzez programy litygacji strategicznych, czy spraw prowadzonych nieodpłatnie).
Oczywiście, w ciągu ostatnich lat mogliśmy zaobserwować wzmożoną aktywność szeregu organizacji takich, jak na przykład Fundacja Wolne Sądy, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, czy też np. Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia. Ważne są jednak także działania, których celem jest propagowanie wiedzy o działaniu ustroju państwa, czy też o prawach i wolnościach obywatelskich i sposobie ich egzekwowania.
Chociaż, oczywiście, intuicyjnie rozumiemy, jak prawidłowe działanie wymiaru sprawiedliwości może wpłynąć na nasze życie, to często brakuje nam szczegółowej wiedzy o tych mechanizmach. Przykładem takiego zagadnienia może być dyskusja dotycząca tego, czym jest „państwo prawa” czy praworządność jako taka.
Doskonale potrzebę głębszego zrozumienia tych terminów uchwyciły organizacje Democracy Reporting International i Meijers Committee, przygotowując szereg materiałów edukacyjnych i informacyjnych na ten temat.
Są nimi:
„legalność, oznaczająca przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces przyjmowania przepisów prawa; (b) pewność prawa, co oznacza, że przepisy prawa muszą mieć możliwe do przewidzenia skutki; (c) zakaz arbitralnego sprawowania władzy wykonawczej; (d) skuteczna ochrona sądowa zapewniana przez niezależne i bezstronne sądy oraz skuteczna kontrola prawa, między innymi w dziedzinie przestrzegania praw podstawowych; (e) trójpodział władzy; (f) równość wobec prawa”[10].
W materiałach przygotowanych przez organizacje znajdziemy cały szereg przykładów praktycznego funkcjonowania zasady praworządności w życiu codziennym, obalania mitów i półprawd na temat praworządności oraz ilustracje tego, jak w prosty sposób wyjaśnić te zależności innym. Warto dodać, iż materiały te dostępne są w języku polskim na stronie organizacji Democracy Reporting International.
Przykładem podobnej inicjatywy w Polsce jest np. Tour de Konstytucja, czyli działania dedykowane powszechnej edukacji obywatelskiej, która niemal dosłownie trafiła „pod strzechy”. Tour de Konstytucja pojawia się w różnych miejscach w Polsce, zaś głównym problemem podejmowanym przez organizatorów, Fundację Kongres Obywatelskich Ruchów Demokratycznych, jest powszechna nieznajomość wartości i norm zapisanych w konstytucji RP czy też niewiedza na temat „powiązania praw i wolności zawartych w Konstytucji z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej”[11].
W końcu na poziomie europejskim działają organizacje takie jak np. Civil Liberties Union for Europe czy European Civic Forum, prowadzące własne, niezależne programy monitorujące sytuację wymiaru sprawiedliwości, czy praw człowieka w Unii Europejskiej. Organizacje te, publikując raporty i sprawozdania na temat wymiaru sprawiedliwości i prowadząc dialog z Komisją Europejską, zabiegają o pełną realizację praw Europejczyków i Europejek[12].
[1] Traktat o Unii Europejskiej: Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) (europa.eu)
[2] Marek Nowicki, Co to są prawa człowieka?, w: Szkoła Praw Człowieka. Wykłady. Zeszyt 1, Warszawa 1998, s.14
[3] Checks and balances | Definition, History, & Facts | Britannica
[4] Piotr Winczorek_, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997_ r., Warszawa 2000, s. 227
[5] Ibid.
[6] KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Umocnienie praworządności w Unii Plan działania. COM/2019/343 final, EUR-Lex – 52019DC0343 – PL – EUR-Lex (europa.eu)
[8] 2023 Rule of law report (europa.eu) Zalecenia dla Polski: 48_1_52627_coun_chap_poland_en.pdf (europa.eu)
[10] Więcej na stronach Democracy Reporting International, link do materiałów: cards_pl (democracyreporting.s3.eu-central-1.amazonaws.com)
[11] Przebieg trasy III Edycji Tour de KonstytucjaPL (tour-de-konstytucja.pl)
[12] Przykładowo: Raport dotyczący praworządności przygotowany przez Civil Liberties Union za rok 2023 liberties_rule_of_law_report_2023_eu_0.pdf (europa.eu)
