Ramy prawne dialogu

Płaszczyzna I Modelu współpracy obejmuje relacje między jednostkami samorządu terytorialnego (JST) a organizacjami pozarządowymi (NGO), które nie polegają bezpośrednio na zlecaniu i realizacji zadań publicznych (opisanych w Płaszczyźnie II).

Płaszczyzna I to dialog pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi rozumiany przede wszystkim jako wzajemna wymiana informacji, wiedzy, opinii, a także wspólne podejmowanie decyzji istotnych dla mieszkanek i mieszkańców.

Podstawą prawną dialogu jest art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (udppiw). Z ustępu 1 tego artykułu wynika generalny obowiązek współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi przy realizacji zadań należących do sfery pożytku publicznego. W ustępie 2 wymienione są przykładowe formy współpracy, wśród których są m.in. mechanizmy dialogu pomiędzy administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi:

• wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności,
• konsultowanie z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji, 
• konsultowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sfery pożytku publicznego z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego,
• tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej.

Są to jedynie przykładowe formy współpracy, a ich katalog nie jest prawnie ograniczony. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie określa również szczególne formy współdziałania, które są wykorzystywane m.in. w ramach dialogu administracji publicznej i organizacji pozarządowych. Są to: programy współpracy oraz rady działalności pożytku publicznego. Z innych ustaw, np. ustaw samorządowych, wynika także możliwość zapraszania przedstawicieli organizacji pozarządowych do różnych ciał konsultacyjno-doradczych tworzonych przez samorządy terytorialne.

Dialog pomiędzy JST i NGO, w przeciwieństwie do zlecania zadań publicznych, jest dość ogólnie regulowany przez powszechnie obowiązujące prawo, co pozostawia dużą swobodę w jego kształtowaniu. Powoduje to, że formy i narzędzia są w praktyce bardzo zróżnicowane. Zależą od celów, którym służą, potrzeb i możliwości obu stron dialogu, a także od dobrej woli oraz inwencji władz samorządowych i organizacji pozarządowych.

Cele dialogu

Najważniejsze cele dialogu to:

• poznanie przez stronę samorządową potrzeb i potencjału organizacji pozarządowych oraz potrzeb mieszkańców reprezentowanych przez organizacje,
• poszerzanie przez stronę pozarządową wiedzy na temat potrzeb i możliwości działania samorządu terytorialnego,
• lepsze rozpoznanie przez stronę samorządową problemów społecznych i ich uwarunkowań oraz rozwiązań proponowanych przez organizacje pozarządowe,
• lepsze rozumienie przez samorządy terytorialne czym jest społeczeństwo obywatelskie i jaką rolę pełnią w nim organizacje pozarządowe,
• wpływanie organizacji pozarządowych na decyzje podejmowane przez władze samorządowe, ich realizację i ocenę, w celu zwiększenia ich jakości i użyteczności z punktu widzenia mieszkańców.

Dzięki osiąganiu opisanych wyżej celów działania JST i NGO są skuteczniejsze, efektywniejsze i lepiej zaspokajają potrzeby mieszkańców. Dialog służy także tworzeniu oraz doskonaleniu współpracy JST z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami zadań samorządu. Każda organizacja pozarządowa reprezentuje interesy obywatelek i obywateli, na rzecz których działa, stąd dialog JST i NGO jest jedną z form tak zwanego dialogu obywatelskiego, czyli dialogu władz samorządowych z mieszkańcami.

Zakres podmiotowy i przedmiotowy dialogu

Po stronie samorządowej w dialogu uczestniczą przede wszystkim:

• władze stanowiące: rady gmin, rady powiatów oraz sejmiki wojewódzkie,
• władze wykonawcze: wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, zarządy powiatów i zarządy województw,
• kierownicy i pracownicy urzędów oraz jednostek samorządowych (urzędów gmin, starostw powiatowych, urzędów marszałkowskich, ośrodków pomocy społecznej, powiatowych urzędów pracy, regionalnych ośrodków polityki społecznej, itp.).

Organizacje pozarządowe w praktyce prowadzą dialog z tymi trzema rodzajami partnerów po stronie samorządowej, chociaż oczywiście podstawą są relacje z władzami samorządowymi, ponieważ to one podejmują decyzje kluczowe dla mieszkańców i organizacji pozarządowych. Warto także pamiętać, że w ostatniej z wymienionych grup partnerów są jednostki niemające osobowości prawnej, bezpośrednio podległe władzom wykonawczym, np. szkoły czy jednostki pomocy społecznej oraz te, które mają osobowość prawną, np. biblioteki czy domy kultury, mogące w dużej mierze same kształtować relacje z NGO. Strona pozarządowa, zgodnie z udppiw, to przede wszystkim organizacje pozarządowe, najczęściej stowarzyszenia i fundacje, oraz inne podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego, o których mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy, a także reprezentacje organizacji, czyli różnego rodzaju rady, związki stowarzyszeń i federacje.

Zakres spraw i tematów, których dotyczy dialog JST i NGO, jest praktycznie nieograniczony. Dotyczy wszystkich działań istotnych z punktu widzenia władz samorządowych oraz organizacji pozarządowych. Są to oczywiście działania leżące w zakresie kompetencji JST i dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkańców. Najczęściej dialog dotyczy działań należących do sfery szeroko rozumianej polityki społecznej, a więc przede wszystkim: pomocy społecznej, ochrony zdrowia, kultury i sztuki, sportu i rekreacji, szeroko rozumianej edukacji, wsparcia grup mieszkańców zagrożonych wykluczeniem społecznym, mieszkalnictwa czy ekologii. Na tych polach bowiem dość licznie działają organizacje pozarządowe. Ale w miarę możliwości zakres dialogu powinien wykraczać poza politykę społeczną. Po pierwsze dlatego, że organizacje pozarządowe są głosem mieszkanek i mieszkańców, który powinien być brany pod uwagę we wszystkich istotnych dla społeczności sprawach. Po drugie, organizacje pozarządowe działają w wielu innych sferach niż polityka społeczna, takich jak np. rozwój gospodarczy, rewitalizacja czy bezpieczeństwo publiczne i ochrona ludności.

Niezależnie od wspólnie określonego zakresu dialogu, podstawową kwestią, którą muszą ustalić obie strony, jest określenie zasad, form i mechanizmów prowadzenia dialogu. Najczęściej są one opisane w rocznych programach współpracy lub innych uchwałach władz samorządowych, np. dotyczących zasad prowadzenia konsultacji społecznych. Ustalenie tych zasad i reguł to podstawa, niezbędna do tego, aby budować wzajemne relacje służące obu stronom. Brak takich wspólnie wypracowanych zasad prowadzenia dialogu jest bardzo często przyczyną jego braku lub słabości, niemożności porozumienia się, a nawet konfliktów.

Zasady dialogu

Dialog jako płaszczyzna współpracy jednostek samorządu terytorialnego i organizacji pozarządowych opiera się na generalnych zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 5 ust. 3), czyli pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności, opisanych we wprowadzeniu do Modelu. Mają one istotne znaczenie w dialogu pomiędzy JST i NGO, a ich stosowanie jest podstawą budowania wzajemnych relacji pomiędzy partnerami. Nieprzestrzeganie tych zasad, np. niezachowanie pełnej jawności działania może skutkować brakiem wzajemnego zaufania, co uniemożliwia współpracę.

Podstawą relacji JST i NGO powinna być również generalna, konstytucyjna zasada legalizmu. Oznacza ona podejmowanie decyzji przez władze samorządowe zgodnie z przysługującymi kompetencjami i obowiązującym porządkiem prawnym oraz przestrzeganie tego porządku przez organizacje pozarządowe. 

Dialog JST i NGO powinien też, nie tylko w zakresie konsultacji społecznych, ale także w innych obszarach wzajemnych relacji, opierać się na siedmiu zasadach konsultacji społecznych. Zostały one kilkanaście lat temu wypracowane wspólnie przez rząd i organizacje pozarządowe, a ich stosowanie jest zalecane jednostkom administracji publicznej. Przekładając te zasady na dialog JST i NGO, można je opisać następująco: 

• dobra wiara, czyli wzajemna otwartość, zrozumienie i chęć porozumienia,
• powszechność, czyli stworzenie każdej zainteresowanej organizacji możliwości wyrażenia swojego poglądu czy opinii,
• przejrzystość, czyli jawne, klarowne i publicznie dostępne reguły dialogu,
• responsywność, czyli informacja zwrotna ze strony samorządowej dotycząca propozycji, opinii, postulatów zgłaszanych przez organizacje,
• koordynacja, czyli wskazanie po stronie samorządowej gospodarza dialogu, odpowiadającego za jego organizację i przestrzeganie przyjętych reguł,
• przewidywalność, czyli prowadzenie dialogu na takim etapie, aby zapewnić organizacjom możliwość realnego wpływania na decyzje podejmowane przez JST, w sposób zaplanowany i zgodny z przyjętymi regułami,
• poszanowanie interesu ogólnego, czyli współpraca obu stron i podejmowanie decyzji służących dobru wspólnemu mieszkańców.

Jak pracować z Modelem współpracy w Płaszczyźnie I

Płaszczyzna I obejmuje pięć kluczowych obszarów dialogu, wyróżnionych ze względu na istotne funkcje, które pełnią. W praktyce te obszary wzajemnie się przenikają, ale warto mieć świadomość, jakie jest ich znaczenie we wzajemnych relacjach JST i NGO. W tych pięciu obszarach stosowane są różne narzędzia współpracy, które pogrupowano w osiem kategorii. Narzędzia w każdej z tych kategorii zostały opisane według podobnego schematu, na który składają się: opis narzędzi, wskazówki, korzyści i wyzwania związane z ich stosowaniem oraz przykłady wykorzystania przez różne jednostki samorządu terytorialnego.

Podobny schemat opisu obszarów i narzędzi zastosowany został w pozostałych dwóch płaszczyznach Modelu. Ale w przeciwieństwie do nich, narzędzia w Płaszczyźnie I nie zostały przypisane do konkretnych obszarów, ponieważ większość z nich można stosować w różnych obszarach składających się na Płaszczyznę I. Z tego też powodu standardy minimum, czyli minimalne wymagania dotyczące współpracy JST i NGO w Płaszczyźnie I, zostały określone dla poszczególnych narzędzi, a nie dla obszarów, jak w pozostałych płaszczyznach.